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                  聚焦政府采購中的法律救濟

                  是維權意識提高 還是故意找茬?

                  ——透視政府采購中的法律救濟現象

                  作者:楊文君 來源:中國財經報 發布時間:2018-08-31

                    在政府采購領域,供應商經常借助舉報、質疑、投訴,行政復議和行政訴訟等法律救濟手段以維護自身權益,近兩年,這方面的案件也呈增長態勢。有人認為,供應商有權運用上述法律救濟手段,但也有人發現,有些供應商是輸了“投標比賽”不甘心,利用此種方式“故意找茬”。這不僅增加了財政監管部門的工作量,也擾亂了政府采購秩序。那么,供應商到底為何進行質疑投訴?有哪些措施可以有效規避“找茬”現象?為此,記者采訪了幾位政府采購當事人,一探其究竟。

                    “偏心”的招標文件成為“重災區”  

                    采購項目被質疑、投訴甚至是走向行政復議、行政訴訟的原因“千千萬萬”,但經過實踐總結,招標文件傾向性的問題經常被“千夫所指”。某市采購中心的相關負責人告訴記者,大多數采購項目被質疑或投訴主要還是因為招標文件中存有瑕疵。有一位供應商代表說到:“我質疑、投訴的案件主要還是針對招標文件,理由多是采購需求有排他性和傾向性。”

                    因招標文件中的傾向性參數而被“追問”的采購人不在少數,這既有主觀上的故意,也有客觀上的無奈。上述采購中心的負責人進一步指出,這些經常被提及的具有傾向性的需求參數,有時并非是采購人主觀故意的。如,某大學要建設一座圖書館,分兩期完工。在工程1期中,采購人已經投入了相應的硬件和軟件設施,而在進行2期工程時,不可能將前期投入完全“拋之九霄云外”,相反采購人會在2期招標中,考慮同前一期相配套的設備參數來進行招標。此時,1期工程的中標供應商自然就在一些參數上比較占優勢,但同樣也會引來其他一些供應商的“質問”。當然,也不排除一些采購人“故意”在招標文件中設置傾向性參數的情況。

                    對此,廣東省某市財政局的相關負責人也略有無奈,他告訴記者:“其實,采購人對產品有傾向性,是可以理解的。比如,采購人可能習慣性使用A品牌的電腦,在制作招標文件時,可能就會‘一不小心’在某些參數上體現出來。”

                    除了非主觀故意之外,北京市某區財政局的工作人員還反映,在有些預算單位,財務人員和采購業務人員職責不清、法律素養不夠、政府采購知識不足,這些也都會導致需求設置不準確,進而引發質疑、投訴和行政復議等司法程序。

                    針對招標文件里技術參數的問題,中招國際招標有限公司副總裁胡杰補充到,《中華人民共和國政府采購法實施條例》(以下簡稱《實施條例》)第四十三條規定,中標、成交結果公告內容應當包括主要中標或者成交標的的名稱、規格型號、數量、單價、服務要求等內容。因此,在很多項目中,其他未中標的供應商看到中標型號后,會立即到行業內的相關網站查找數據,但這些網站可能還沒有及時更新,供應商們一看網上沒有中標型號,便會拿著“證據”來“問罪”,最后就演變成了質疑或投訴。

                    千人千面,采購人有著難以言說的客觀理由,供應商也懷著無處訴說的“痛楚”。一家來自廣東的企業負責人從供應商的角度提出了自己的看法。他認為,現在市場競爭非常激烈,一些供應商有時候只是想參與到政府采購的“生意”中來,分得“一杯羹”。但是,在政府采購領域,采購人同某些“大牌”供應商相互勾結的情況確實也稀零地存在著,比如在采購文件中設置排他性的指標,從而導致“一家獨大”,將其他競爭者“拒之門外”。質疑、投訴、行政復議等是供應商可以運用的法律救濟權利,理應被加以利用。

                     供應商“求助”另有他因  

                    事實上,除了招標文件的“偏心”,引發質疑、投訴等司法程序的案件背后還存有諸多原因,如采購文件表述不清;采購人執行程序不規范;圍標、串通投標;評審專家在面對其自身的質疑時供認不諱;財政部門帶著有色眼鏡看供應商,不問青紅皂白,就認為供應商是濫用投訴權利而不作為等等。此外,政府采購救濟制度的不斷完善也是供應商舉報和質疑投訴案件逐漸增長的一個重要原因。

                    上海市財政局政府采購處副處長王周歡在這方面持以肯定的態度。他表示,近些年來,政府采購方面的質疑、投訴等案件數量呈增長態勢,這其實反映的是供應商維權意識的增強以及他們對財政監管部門的信任,以期通過這種合法的手段來保障自己的權益不受損害。

                    此外,從立法角度來看,多年前曾有人大代表在全國兩會上提出,我國現行政府采購救濟制度設計存在缺陷,政府采購控告檢舉制度也不完善,這也是質疑投訴等問題發生的根源。例如,《中華人民共和國政府采購法》第五十二條規定,供應商認為自己的權益受到損害的可以進行質疑。但什么樣的供應商可以質疑?怎樣的權益損害才可以提起質疑?具體的質疑或投訴事項和事實依據有何標準?捏造事實或者提供虛假投訴材料如何裁量和認定……這些問題都沒有明確。《實施條例》第七十三條雖然對供應商惡意投訴作出了法律責任規定,但對供應商投訴仍缺乏必要的門檻性條件和約束性后果,如,“將其列入不良行為記錄名單并依法予以處罰”“一年內三次以上投訴均查無實據”等如何認定和應用?不過,近年來,隨著政府采購法律法規的不斷完備,這些問題已陸續得到改善。2017年底出臺的《政府采購質疑和投訴辦法》(財政部第94號令,以下簡稱“94號令”)第十一條明確,提出質疑的供應商應當是參與所質疑項目采購活動的供應商。潛在供應商已依法獲取其可質疑的采購文件的,可以對該文件提出質疑。其第三十七條規定,投訴人在全國范圍12個月內三次以上投訴查無實據的,由財政部門列入不良行為記錄名單。投訴人有捏造事實、提供虛假材料、以非法手段取得證明材料行為之一的,屬于虛假、惡意投訴,由財政部門列入不良行為記錄名單,禁止其1至3年內參加政府采購活動。業內人士表示,以前有些供應商利用制度的缺陷濫用救濟權利,現在這樣的情況少了。同時,也有一部分供應商以前不相信監管部門能公平公正的處理,遇到問題自認倒霉,現在隨著制度的完善,他們也愿意通過救濟途徑維護自身權益。

                    化“疲于應付”為“巧以應對”  

                    記者經常聽到有些財政部門的監管人員說:“這兩年,借助法律救濟手段的供應商越來越多,但無效的質疑或投訴也很多,這一點讓本就忙碌的我們十分‘抓狂’。”但不論是采購人事出有因,還是供應商濫用法律救濟權利,采購各方當事人都應當從自身做起,來“直掛云帆濟滄海”。

                    在采購人方面,大連海關的張澤明告訴記者,采購人應對自己嚴加要求,切實履行采購主體責任,對于代理機構制作的采購文件把好關、定好向。尤其是在評分標準細化、科學化和資質條件設定上下好功夫,避免采購文件事前審查職責“虛化”,讓供應商堅定信心參與采購活動,避免由于文件瑕疵造成供應商心態浮動。

                    對于財政監管部門,我國東南地區某地財政局的相關負責人表示,一方面,財政監管人員要卸下“有色眼鏡”,就事論事,不要夾雜著私人感情而將投訴的供應商簡單地定性為“死冤家”。94號令規定,財政部門收到投訴書后,應當在5個工作日內進行審查。換言之,處理供應商的投訴事項是財政監管人員的工作職責和法定義務,既來之,就要安于本分。對于合理訴求,監管人員要恪盡職守做好處理工作,對于濫用法律救濟權利者,也應嚴懲不貸。同時,財政監管部門也要苦練“內功”,加強監管隊伍執法能力的建設,處理投訴要依法依規,有理有據,增強投訴處理的說服力,并通過“判例”的形式將投訴處理作為宣傳政府采購法律法規的又一“陣地”。另一方面,要加大對采購人業務的培訓,這也是財政部門的應盡之責。利用培訓的機會,讓采購人熟悉采購方面的法律知識,從而減少因招標文件制作有瑕疵而導致的質疑或投訴。

                    關于供應商,胡杰表示,其在維護自身權益的同時,也要消除偏見,不要一看到政府采購,就想到采購人“濫用國家資產”“與供應商串通”等陰暗形象。事實上,我國現在的法律制度愈加健全,監管氛圍也更加“風清氣正”,采購人或財政監管人員不會、也不敢為一己私利而與供應商過意不去。大多數采購人在委托代理機構招標時,都會三令五申:“我沒有任何傾向性,給我選一家性價比最高的就可以。”因此,這時就需要媒體多傳播政府采購“正能量”,讓供應商對采購人和財政監管部門多一份理解,少一些質疑或投訴。

                    對于法律制度上面的問題,某業內專家補充到,像招標文件中參數設置等技術方面的問題,有的中標供應商提供的商品參數是具有預期性的,不能被簡單定義為造假,但有的未中標供應商就認為其是弄虛作假,這在一定程度上反映了制度上的“疏忽”,因此建議,讓未中標的供應商參與到驗收環節中來,從而減少這方面的投訴,對此,《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》(財政部令第87號)中也有規定,在早年間,天津市政府采購中心就已經落實了相關方面的做法。

                    政府采購法律救濟改革之路“道阻且長”。世事紛繁,改革路上還有很多“坎兒”要邁,并非憑誰“一己之力”就能解決。東部某財政局的相關負責人指出,目前,采購人和財政監管人員業務水平不一,供應商和代理機構魚龍混雜,很多事情很難定義,政府采購法律救濟的改革不可能一蹴而就。這需要政采人尋師問路,“踩穩一步、再邁一步”,不斷探索。但同時,我國關于政府采購方面的法律制度正在逐步完善,政府采購各方當事人也都在盡心盡力。可以說,政府采購司法救濟改革之路布有荊棘,但也陽光滿滿。

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