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                  準確把握國有金融資本管理立法中的重點難點

                  作者:吳敏 來源:中國財經報 發布時間:2018-10-11

                    近日,中共中央國務院下發《關于完善國有金融資本管理的指導意見》(以下簡稱《意見》),這是習近平新時代中國特色社會主義思想在金融國資領域的重要體現,是推進金融治理現代化的深刻變革,為國有金融資本的管理提供了根本遵循,也為如何加快立法實現依法管理提出了新的要求與任務。

                    當前立法的難點在于,如何實現眼下的多元資本管理格局模式到統一管理、穿透管理的轉變;如何從國有金融資產市場化管理模式探索到完善國有金融資本管理、統籌規劃國有金融資本戰略布局、保持對國有重點金融機構的控制力的轉變;如何構建有法可依的國有金融資本管理的體制機制的制度基礎;如何以問題為導向,構建明晰的金融監管部門、履行國有金融資本出資人職責的機構和國有金融機構的權責和科學有效的公司法人治理結構;如何正確劃分出資人代表與國有金融機構之間關系等。

                    針對這些難點,《意見》的出臺,既為國有金融資本管理的立法提供了基本思路,也提出了具體的要求和內容。面對立法難點和現實,在加快國有金融資本管理立法過程中,應重點兼顧如下幾個方面的問題:

                    在體制與機制方面,完善國有金融資本管理體制機制是立法的首要任務。體制上,《意見》提出,明確出資人職責,國有金融資本屬于國家所有即全民所有。國務院代表國家行使國有金融資本所有權。國務院授權財政部履行國有金融資本出資人職責。地方政府授權地方財政部門履行地方國有金融資本出資人職責。根據統一規制、分級管理的原則,財政部負責制定全國統一的國有金融資本管理規章制度。各級財政部門依法依規履行國有金融資本管理職責,負責組織實施基礎管理、經營預算、績效考核、負責人薪酬管理等工作。國有金融資本管理應當與實業資本管理相隔離。各級財政部門根據需要,可以分級分類委托其他部門、機構管理國有金融資本。機制上,根據《意見》的要求,健全國有金融資本基礎管理制度,落實國有金融資本經營預算管理制度,嚴格國有金融資本經營績效考核制度,健全國有金融機構薪酬管理制度,加強金融機構和金融管理部門財政財務監管。通過完備的制度,實現機制的有效運轉。

                    在權利與義務方面,《意見》對相關的國有金融資本管理當事人進行了明確的權利義務界定。按照權責法定、權責統一、權責對等的原則,厘清金融監管部門、履行國有金融資本出資人職責的機構和國有金融機構的具體權責。按照市場監管與出資人職責相分離的原則,理順國有金融機構日常監管、領導人管理、股權管理、經營管理等管理體制。履行國有金融資本出資人職責的機構對相關金融機構,依法依規享有參與重大決策、選擇管理者、享有收益等出資人權利,并應當依照法律法規和企業章程等規定,履職盡責,保障出資人權益。按照權責匹配、權責對等原則,承擔管理責任。充分尊重企業法人財產權利,賦予國有金融機構更大經營自主權和風險責任。國有金融機構應當依照法律法規以及企業章程等規定,積極支持國家重大戰略實施,建立和完善法人治理結構,健全績效考核、激勵約束、風險控制、利潤分配和內部監督管理制度,完善重大決策、重要人事任免、重大項目安排和大額度資金運作決策制度。強化國有金融機構防范風險的主體責任。金融監管部門依法監管,各級財政部門、中央和國家機關有關部委以及地方政府不得干預。

                    在效率與效益方面,國有金融資本管理的最終目的,在于提高資本的效率與效益。根據《意見》要求,為資本的效率效益雙提升,構劃了法律制度輪廓。規范股東(大)會、董事會、監事會與經營管理層關系,健全國有金融機構授權經營體系,出資人依法履行職責。為資本管理的效率性提供組織機構保障。堅持出資人管理和監督的有機統一,強化出資人監督,動態監測國有金融資本運營。強調資本合理布局,堅持有進有退、突出重點,進一步提高國有金融資本配置效率,規范國家與國有金融機構的分配關系,全面完整反映國有金融資本經營收入,合理確定國有金融機構利潤上繳比例,平衡好分紅和資本補充。結合國有金融資本布局需要,不斷優化國有金融資本經營預算支出結構,建立國有金融機構資本補充和動態調整機制,健全國有金融資本經營收益合理使用的有效機制。國有金融資本效益的根本在于防范國有金融資本流失。通過界定功能、劃分類別,分行業明確差異化考核目標,實行分類定責、分類考核,提高考核的科學性、有效性,綜合反映國有金融機構資產營運水平和社會貢獻,推動金融機構加強經營管理,促進金融機構健康發展,有效服務國家戰略。

                    在資產與資本方面,《意見》明確提出,以管資本為主加強資產管理。習近平總書記在2017年全國金融工作會議上強調,要優化金融機構體系,完善國有金融資本管理。完善現代金融企業制度,完善公司法人治理結構。由于過去“資本”與“資產”概念的混淆,如何正確處理國有金融資產與國有金融資本管理關系上,認識上存在一定的偏差。為此,履行國有金融資本出資人職責的機構應當準確把握自身職責定位,科學界定出資人管理邊界,按照相關法律法規,逐步建立管理權力和責任清單,更好地實現以管資本為主加強國有資產管理的目標。按照市場經濟理念,積極發揮國有金融資本投資、運營公司作用,著力創新管理方式和手段,不斷完善激勵約束機制,提高國有金融資本管理的科學性、有效性。以資本為紐帶,以產權為基礎,規范委托代理關系,完善國有金融資本管理方式,這為今后國有金融資本管理指明了方向,為了實現國有金融資產保值增值的目標,一是堅持管資本,二是管理手段與方式方法依法以出資人管理邊界為限,三是發揮國有金融資本投資、運營公司作用。

                    在加強黨的領導與完善公司治理結構方面,《意見》明確黨在國有金融資本管理中的重要地位與作用,構成了我國國有金融資本管理的特色和政治優勢。如何把黨的意志轉變成規范金融業發展的法律意志,如何把加強黨的領導和完善公司治理統一起來,明確國有金融機構黨委(黨組)在公司治理結構中的法定地位,堅持黨要管黨、從嚴治黨,堅持黨對國有金融機構的領導不動搖,發揮黨委(黨組)的領導作用,這些成為立法中重要原則、方向、內容,構成立法中重點內容。習近平總書記指出,深化國有商業銀行改革,優化股權結構,完善公司治理。在立法中,規范股東(大)會、董事會、監事會與經營管理層關系,健全國有金融機構授權經營體系。推進董事會建設,完善決策機制。建立董事會與管理層制衡機制,規范董事長、總經理(總裁、行長)履職行為,建立健全權責對等、運轉協調、有效制衡的國有金融機構決策執行監督機制,充分發揮股東(大)會的權力機構作用、董事會的決策機構作用、監事會的監督機構作用、高級管理層的執行機構作用、黨委(黨組)的領導作用。

                    (作者系中國建設銀行董事,法學博士,研究員)

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