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                  云南省財政廳廳長張巖松:對實施全面預算績效管理的幾點思考

                  作者:張巖松 來源:中國財經報 發布時間:2018-05-30

                    習近平總書記在黨的十九大報告中指出要“全面實施績效管理”。將績效管理作為加強現代預算管理制度和現代財政制度建設、推動國家治理體系和治理能力現代化的一項重要舉措,具有重大的現實意義。全面實施績效管理已經形成共識,但具體到實施預算績效管理還有很多理論和實踐問題需要深入思考、研究和探索。

                    準確把握全面實施預算績效管理的目的。預算是政府活動和宏觀政策的集中反映,全面實施預算績效管理,就是將績效理念和方法深度融入預算編制、執行和監督全過程,將績效管理范圍覆蓋所有預算單位和所有財政資金,通過績效目標管理和績效評價成果應用,實現政策的貫徹落實和優化完善、政府職能有效履行和優化調整、公共財政資源優化配置和效率提高。因此要準確理解“全”的含義。通過預算績效目標的設定及動態監控、預算績效的評價,評估黨和國家方針政策在每一層面的貫徹落實情況,最終推動黨和國家大政方針政策以及國家發展戰略的貫徹落實。通過預算績效評價對某一項具體政策實際執行情況進行評估,還要推動政策的調整、優化和完善;通過預算績效目標的設定和動態監控、預算績效的評價及其結果運用,對部門履行職能、職責進行客觀的評估,推動部門職能、職責的有效履行以及部門職能的優化調整,提高公共服務質量和水平;通過預算績效評價和評價結果應用,將評價結果作為調整支出結構、完善財政政策和預算安排的重要依據,推動公共財政資源優化配置,盡量做到少花錢、多辦事、辦好事。

                    明確預算績效管理指標體系設計的原則。實施預算績效管理的指標體系包括目標指標體系和績效評價指標體系兩個方面,而績效評價指標體系是為目標指標體系的實現服務的。因此,指標體系的設計必須圍繞政策的貫徹落實、職能職責有效履行、公共財政資源優化配置效率來進行。一是準確把握指標體系設計的依據。目標體系的設計站位要高,要把黨和國家的方針政策、發展戰略、法律法規和制度作為目標體系和評價指標體系設計的基本遵循,把部門預算、項目預算的確定和考核與國家整體發展戰略確定的目標任務有機結合起來;二是立足財政改革發展和部門履職的實際。一定時期的預算安排總體水平和結構既反映政府及其職能部門的活動,也受制于經濟體制和財政預算管理體制,因此,預算績效的目標指標體系和評價指標體系的設計既要立足于政府及其職能部門履職的實際,也要立足經濟社會發展和財政改革發展的實際與趨勢,還要與財政中長期發展規劃和年度計劃、項目規劃等緊密關聯;三是堅持問題導向。我國實施預算績效管理時間不長,目前還存在預算績效指標不完整不細化、量化程度不夠、可衡量性不夠、與項目匹配度不高、指標設置不規范等問題,需要在實踐探索中不斷改進優化;四是簡明、可操作。實施預算績效管理是一個系統工程,涉及方方面面,而且要接受社會各方面監督。指標體系的設計要做到盡可能的精煉、明晰,便于實際操作和接受各方面的監督。要盡量避免繁雜,而加強實際操作性。另外,目前的評價,特別是自評價形成的結果可信度、可用度尚存在差距,需要進一步優化簡練指標體系。這些都需要我們在實踐中不斷探索完善,還要避免文牘主義和泛學術化。

                    有效應用預算績效評價結果。預算績效管理通過對部門預算、項目預算以及重大政策項目進行定性定量評價,其得出的結果應該反映出三個方面的情況,政策是否得到有效貫徹落實、政府及其職能部門是否有效履職、公共財政資源是否有效配置。因此,有效應用預算績效評價結果不能簡單局限在預算支出增減和相關預算項目是否取消這個層次上,而要向更深更廣推進。首先要考量黨和國家方針政策通過部門預算和項目預算的執行是否得到有效的貫徹落實,同時通過預算績效評價來評估某一項政策的實際效應以及與實際符合的差異度,進而推動政策的調整和完善;其次要考量政府及其職能部門,乃至所有使用公共財政資源的部門、項目通過預算執行是否盡責履職,進而推動政府及其職能部門、其他使用公共財政資源的部門履行好自身的職責;進而,通過前兩個方面的評估、考量,科學合理、實事求是地確定部門、項目、行業、領域的預算支出安排,以及項目預算的執行期限和存廢。

                    突出重點循序推進全面績效管理。我國實施預算績效管理時間不長,尚在探索之中。因此,要突出重點,循序漸進,逐步在制度層面和操作層面建立符合中國國情的廣覆蓋、多層次、全過程的預算績效管理體系。一是要加快制度體系、績效管理指標體系、績效管理組織方式的頂層設計、建設,逐步實現績效管理和預算管理的有機融合。二是要選擇一部分重點領域、重點部門將預算績效管理工作做實做細,在提高績效管理質量、提升公共財政資源配置效率的同時,總結經驗,發現問題,修正優化制度、指標體系以及組織管理方式方法,拓展績效評價結果的應用范圍。三是進一步統一思想,強化績效管理觀念,形成各部門、各層級、各方面績效管理的共識和氛圍,推動全面實施績效管理不斷深入、深化。

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