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                  湖南專員辦監察專員肖翔:把防范和化解地方政府債務風險工作擺在重要位置

                  作者:肖翔 來源:中國財經報 發布時間:2018-08-10

                    中央經濟工作會議明確提出要堅決打好防范化解重大風險攻堅戰。地方政府債務風險是防范化解重大風險的重要內容。近年來,地方政府債務問題已逐步演變成嚴重威脅地方經濟安全運行的“灰犀牛”。如何妥善管控,有效阻斷地方政府債務風險轉化為區域性金融風險,事關能否牢牢守住不發生系統性風險底線的問題,更關系到決勝全面建成小康社會目標任務能否實現。這就需要我們進一步察實情、出實招,主動作為,把防風險擺在重要位置。

                    地方政府債務存在的主要風險 

                    當前,地方政府債務風險總體可控,但是,地方政府債務分布不均衡,部分市縣杠桿率過高,個別基層地方政府繼續通過融資平臺公司、PPP、政府投資基金、政府購買服務等方式違法違規融資舉債,風險不容忽視。主要存在以下風險:

                    一是認識不足。盡管黨中央、國務院三令五申嚴禁地方政府違法違規融資舉債,但是,部分地方政府和金融機構還是未將認識統一到黨中央、國務院的決策部署上來,心存幻想。認識不足導致個別地方政府和金融機構對償債能力盲目樂觀,對潛在風險麻木不仁,對風險事件應對遲緩。

                    二是底數不清。隱性債務規模急劇膨脹,但具體情況卻是本“糊涂賬”。湖南省融資平臺公司等債務余額從2014年末到2017年初,兩年多翻了一番。但是,地方政府和財政部門對隱性債務規模、來源、利率、期限等情況卻不盡掌握。歷次融資平臺公司等債務統計中,少報、漏報成為常態,個別市縣存在瞞報融資平臺公司債務,還有少數融資平臺公司對自己有多少債務也不掌握。

                    三是管控不嚴。有的市縣政府和財政部門卻未擔當起應盡的主體責任,政策執行走偏。同時,對違法違規融資行為放任縱容,不主動對本地區違法違規融資舉債行為核查追責。

                    四是應急準備不充分。目前使用的年度風險預警模型,預警周期長,預警結果滯后;對債務規模用平均償債年數進行平滑,隱性地方政府債務按10%計算償還責任,人為降低了地方政府債務率,預警結果偏樂觀。

                    五是金融風險與債務風險相互交織。部分市縣政府通過出具承諾函、簽訂政府購買協議、“名股實債”等方式違法違規融資舉債,打破了財政風險與金融風險的“防火墻”,使地方政府債務風險與金融風險相互交織,放大了融資平臺公司的違約風險。

                    當前地方政府債務風險向區域性金融風險轉化的傳導路徑方式  

                    一是借新債還舊債。這是地方政府債務風險的根本傳導機制。經初步測算,目前,個別市縣融資平臺公司本息借新還舊率達到了80%。有部分地方政府官員認為,一旦地方政府債務出現問題,為維護宏觀經濟和金融穩定,中央政府必然會采取兜底措施。在這種虛幻的假設下,金融機構等債權人明知地方政府在玩借新還舊的把戲,也不會去拆穿。地方政府可以通過不斷借債來彌補債務還本付息支出,金融部門可以通過令人眼花繚亂的衍生產品擊鼓傳花似的將風險不斷轉嫁出去。但是這種平衡非常脆弱,受宏觀政策影響大,一旦政策收緊,金融機構無額度可用,借新還舊的鏈條就會被打破,隨即引發違約潮。

                    二是舉債“棘輪效應”。地方政府舉債的行為動機很多,寬松宏觀政策刺激和地方發展路徑依賴是驅動地方政府債務規模不斷增長的重要原因。發展路徑依賴會形成“棘輪效應”,導致地方政府只知道大拆大建,舉債上新項目、鋪新攤子。而寬松的宏觀政策會放大這種“棘輪效應”,刺激地方政府的舉債欲望。地方政府的借貸循環鏈條逐漸變長,影響面也在拓寬,從“表內”轉向“表外”,并逐步游離于監管之外,形成風險。

                    三是社會融資鏈條相互依存。一定時空范圍之內,資產和資金是有限的,政府融資活動的擴張以及地方政府融資需求的增長,必然導致流入企業部門的資金減少,加劇企業融資難。同時,政府融入資金增加,勢必加深政府對社會經濟的介入程度,對民營資本形成擠出效應,并且會通過供應鏈將風險直接傳遞給下游的供應商。政府借款增加還會引發社會融資成本上升,放大整個系統的風險。

                    幾點建議  

                    一是高度重視地方政府債務風險問題。地方政府和金融機構應主動作為、敢于擔當,將思想和行動統一到黨中央、國務院的部署上來。市縣政府應認真落實新的發展理念,積極轉變政績觀和發展觀,及時制止和糾正違法違規融資舉債行為,堅決避免過度超前、不計成本的政府投資行為。金融機構應根除政府會兜底的“幻覺”,提高風險管控要求,在涉及政府融資審查時,不僅要分析項目風險,還應審核是否符合政府預算管理制度相關要求,做到依法合規。

                    二是地方政府和金融部門均應摸清底數,加強信息共享。摸清底數是風險預警和應急處置的前提和基礎。市縣政府及其財政部門應盡快組織對本地區政府債務和隱性債務進行再次摸底,系統掌握債務規模、期限、利率、擔保方式、用途等基礎信息,并推動建立定期報告機制,動態掌控地方政府債務變化趨勢。金融監管部門和金融機構也要對本系統的情況進行清理,深入評價風險狀況。同時,在摸清底數之前,財政部門、金融監管部門、金融機構應加強協調,確保統計口徑相一致;之后,各方應建立共享數據庫,以此為基礎進一步完善風險預警機制,提高地方政府債務風險預警的及時性和準確性。

                    三是地方政府和相關部門應切實擔負起主體責任,加大對地方政府債務的管控力度。地方各級政府要想方設法嚴控地方政府債務增量,壓縮存量債務規模,省級政府要采取有效措施將全省債務管控起來,督促市縣逐步將債務率降到合理范圍內。各級財政部門,特別是省級財政部門,要進一步提高管理效能,一方面要用足用好政策,開好“前門”,積極發行專項收益債券,依法合規推進PPP融資。另一方面要強化預算約束,嚴格將債務本息支出等列入當期預算,無論政府債務還是隱性債務,不論合規與否,對其本息支出至少利息支出必須嚴格列入預算;嚴格政府支出管理,沒有預算不得支出財政資金,禁止隨意向平臺公司撥付資金。財政部專員辦作為監督主體要充分履職,抓典型,促規范。

                    四是金融部門應樹立正確的經營理念,理性保持對地方政府的融資支持。金融機構要增強風險意識,改進經營理念,理性客觀看待地方政府債務風險,在加大服務實體經濟發展力度的同時,依法合規繼續對地方政府給予融資支持。一方面,要繼續維持對符合政策要求的棚戶區改造、異地扶貧搬遷等民生項目的支持力度。另一方面,要有大局意識和責任意識,在確保地方財政運行平穩的前提下,逐步穩妥收回對地方政府的違法違規融資。

                    五是管理好幾個具體風險。要注意避免在防范化解風險的過程中引發新的風險,形成“處置風險的風險”,甚至引發風險的疊加,造成更大的風險。地方政府不應把所有風險都攬在身上,而要做好分層,引導各方主動承擔相應風險。全方位加強對民間融資,特別是對非法集資的監管。高度關注企業債券集中兌付等可能引發的流動性風險,控制好違約規模與違約范圍。   (作者系財政部駐湖南專員辦黨組書記、監察專員)

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